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Entrevista con el Doctor en Sociología, Francisco Pucci, en el contexto de las negociaciones en torno a la Ley 18.566

Una mirada sobre las relaciones laborales

Ley de Negociación Colectiva: Un “exceso” para los empresarios, "suficiente" para el Estado, y "poco" para los trabajadores. Espectador Negocios conversó con el Dr. Francisco Pucci sobre las relaciones entre los actores laborales.

autor: Virginia Méndez

Viernes 14 de octubre del 2011

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Una mirada sobre las relaciones laborales
Pasado más de un mes de la visita de la misión de la OIT a Uruguay, las prometidas negociaciones en torno a la Ley de Negociación Colectiva son cuestión de días.

Según lo establecido a fines de agosto, por la misión encabezada por Cleopatra Doumbia Henry -Directora de Normas de la OIT- empresarios, sindicatos y el Gobierno tendrían un mes para negociar los puntos a modificar. De esta manera, llegado el 10 de noviembre, el Gobierno se comprometió a enviar a la OIT  lo avanzado en las negociaciones de modo de ser aprobado definitivamente (o no) por el organismo y así pasar al Parlamento.

Espectador Negocios conversó con el Doctor en Sociología, Francisco Pucci, sobre el contexto y antecedentes de la Ley 18.566, los intereses asociados a sindicatos, empresarios y el Gobierno, y su visión profesional al respecto.

¿Cuáles son los aspectos a considerar en torno a la discusión alrededor de la Ley 18.566?


En primer lugar, hay una discusión jurídica sobre los alcances de la libertad sindical en los marcos normativos del derecho laboral que escapa a mis conocimientos técnicos y profesionales. Por otra parte, existe una discusión en el marco de las relaciones entre los actores laborales [que es en lo que voy a centrar mi opinión].

Antes de atacar las relaciones entre los actores laborales, ¿podría contextualizar la presente situación de la Ley 18.566?

La Ley 18.566, que reglamenta las negociaciones colectivas, es una modificación de la vieja Ley de Consejos de Salarios del año 1943.

Además de esta ley, se aprobaron numerosas disposiciones jurídicas para reglamentar diferentes aspectos de las relaciones laborales, entre las que podemos destacar la Ley 17.940 de protección y promoción de la liberta sindical, la Ley 18.251 de protección de los trabajadores ante los procesos de descentralización y la derogación del decreto 512/66 que permitía la desocupación de los lugares de trabajo mediante el uso de la fuerza pública. Esta actividad de producción de normas legales  intentó colmar la ausencia de reglamentación que caracterizó durante años a las relaciones laborales en su dimensión de acción colectiva. La  profusa producción de normas del derecho de trabajo individuales que caracterizó a nuestro país chocaba con la ausencia de normas que reglamentaran el derecho de trabajo colectivo. La gran referencia jurídica de la negociación colectiva se remite a la Ley de Consejos de Salarios de 1943, que dio fundamento legal a la negociación colectiva hasta el año 1968 y que fue  reinstaurada en 1985  por el primer gobierno democrático después de 11 años de dictadura militar. La aprobación de la Ley 18.566 actualizó las disposiciones de la vieja Ley de Consejos de Salarios, reglamentando la convocatoria, los procedimientos y el funcionamiento de los Consejos de Salarios en esta nueva etapa.

¿Cuáles son las posturas de los diferentes participantes de la negociación?

Un censo que realizamos a los participantes de la negociación colectiva desarrollada desde el año 2005 al 2009, en el marco de una investigación financiada por la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), muestra que las opiniones sobre la normativa jurídica son muy dispares.

Para los empresarios, las leyes que reglamentan las relaciones laborales son excesivas, para los representantes del Estado son suficientes y para los trabajadores son insuficientes aún. Estas tres perspectivas estuvieron presentes, por ejemplo,  en el proceso de discusión sobre la Ley de Negociación Colectiva, que fue rechazada en su inicio por los empresarios y fuertemente apoyada por los trabajadores, en tanto constituía un avance en la legislación laboral para los representantes del gobierno.

Esta situación es en parte paradójica si la analizamos en una perspectiva histórica, en la medida en que las organizaciones sindicales se opusieron desde muy temprano a la reglamentación de la actividad  sindical. Sin embargo, la legislación aprobada a partir del 2005 no lesiona la autonomía del movimiento sindical, sino que tiende a darle mayores garantías de funcionamiento, como lo constituye por ejemplo la Ley de Fuero Sindical o la Ley de Negociación Colectiva. Esto explica el decidido apoyo de los trabajadores a la legislación implantada. Los empresarios, en cambio, consideran que la legislación se vuelca decididamente a favor de los intereses de los trabajadores, sin contemplar reclamos empresariales como los de asegurar la propiedad privada y establecer garantías para que la producción no se altere debido a los conflictos laborales. Por estas razones consideran excesiva la producción legal impulsada a partir del año 2005, aunque más que excesiva deberíamos decir que para este sector, la producción legal es desequilibrada, en la medida en que recoge reclamos de sólo una de las partes laborales.   

¿Cómo analiza estas posturas?

La normativa jurídica sancionada a partir del año 2005  tuvo un efecto importante en la disminución de los desequilibrios de poder entre los actores laborales que participaron en  la negociación colectiva. Las diferentes leyes de protección de los derechos sindicales otorgaron a los representantes de los trabajadores garantías formales para el desarrollo de sus funciones, lo que les permite tener una relación más equilibrada con la contraparte laboral.

Los empresarios criticaron este desbalance normativo, que tendió a otorgar garantías a los trabajadores sin avanzar en disposiciones que dieran garantías a los empresarios, como por ejemplo, la reglamentación del derecho de huelga.  Más allá de esta discusión, el resultado parece inclinarse hacia un mayor equilibrio en el relacionamiento de las partes, equilibrio que quizá no se hubiera establecido si la normativa hubiera ofrecido garantías iguales a actores desiguales en términos de poder estructural. La normativa jurídica jugó un rol compensador de las diferencias de poder que se inscriben en la estructura social, aspecto que constituye un avance sustantivo en relación a las experiencias de negociación colectiva del pasado.

Las diferencias de poder no sólo se establecen entre trabajadores y empresarios sino que también se producen al interior del movimiento sindical, donde encontramos sindicatos con gran capacidad de movilización y de negociación coexistiendo con sindicatos más débiles en términos potenciales. Esta diferenciación resulta pertinente cuando relevamos la opinión de los actores laborales, que destacan que el formato de negociación implementado a partir del año 2005 no funciona adecuadamente si los sindicatos no son fuertes. Esta visión reafirma las dificultades para institucionalizar un sistema de relaciones laborales, en la medida en que las verdaderas garantías que tienen los actores de que se respeten las reglas de juego continúan residiendo en su fuerza de hecho y no en las normas del sistema.  Si bien esta experiencia de negociación colectiva avanzó en el desarrollo de una cultura de negociación y una mayor igualdad entre las partes laborales, los mismos no terminan de conformar un sistema que funcione sobre valores y normas consensuados. Las  relaciones de hecho continúan siendo, pese a los avances logrados, las que regulan los aspectos más significativos  de la negociación salarial implementada desde el año 2005.

¿Cuál es la evaluación positiva en torno a esta Ley?

El desarrollo de una normativa jurídica que regule  el derecho colectivo es un avance sustancial en la construcción de espacios de intermediación de intereses estables, que preserven  una  lógica de funcionamiento con fuertes niveles de autonomía en relación al sistema político. El inciso 4º de la nueva ley 18.566 introdujo una reforma esencial en la negociación colectiva, al establecer que la convocatoria a los Consejos de Salarios puede ser realizada en cualquier época por el Poder Ejecutivo o por los sectores profesionales (trabajadores y/o empresarios)  Este inciso deroga el artículo 5º de la Ley de Consejos de Salarios de 1943, que sólo facultaba al Poder Ejecutivo a convocar a Consejos de Salarios. Esta disposición permite que los procesos de negociación colectiva se autonomicen de la voluntad política de turno y se puedan establecer por voluntad de las partes laborales. La protección de los fueros sindicales también establece garantías que aseguran la permanencia y estabilidad de los elencos participantes en los procesos de discusión colectiva.

Estas normas establecen las condiciones para construir un sistema de relaciones laborales que funcione con autonomía del sistema político, de acuerdo al modelo de “neocorporativismo social” caracterizado por diferentes especialistas de relaciones laborales. Este modelo, cuyos ejemplos históricos más salientes son las experiencias de negociación colectiva de los países del norte de Europa, se sustenta en la autonomía y legalidad específica de los espacios de negociación de intereses, espacios que generan acuerdos  estables, de largo plazo, que se convierten en políticas de Estado, con capacidad para trascender los cambios de poder político. Estos modelos neocorporativos se sustentan, a su vez, en la estrecha relación entre sindicatos y partidos políticos de izquierda, y se comenzaron a implementar cuando los partidos de izquierda lograron mayorías electorales y llegaron al gobierno después de estar años en la oposición.

Las posibilidades de que el sistema de relaciones laborales del Uruguay transite por recorridos similares es una pregunta que surge del análisis de los cambios normativos introducidos en este período. La construcción de modelos de relaciones laborales autónomos y estables requieren de respaldos jurídicos que los protejan y estimulen, pero estos por sí solos no son suficientes. Como señalan diferentes especialistas, un sistema de relaciones laborales se construye como tal en la medida en que los actores compartan normas y valores que sustenten el funcionamiento del sistema. Las normas de comportamiento compartidas permiten construir un conjunto de “reglas de juego” aceptadas por los actores más allá de coerciones o de sanciones establecidas a nivel jurídico.

La mayor formalidad jurídica que respaldó el proceso de negociación colectiva iniciado en el año 2005 permitió también construir un conjunto de normas informales que sustentaron la nueva institucionalidad jurídica. Los actores, a su vez, se mostraron más dispuestos a aceptar los procedimientos establecidos y a respetar los acuerdos establecidos. La percepción del rol del Estado en la negociación también fue evaluada  mayoritariamente como más positiva que en el período anterior, en la medida en que jugó un papel más neutral en los procesos de negociación.

Los datos del censo indican que este proceso de negociación aumentó los niveles de legitimidad en dos dimensiones. La primera se refiere a la legitimidad global del proceso, que todos los actores coinciden en señalar y que tiene como fundamento el fuerte respaldo legal que tuvo el proceso. Esta mayor legitimidad del proceso contribuye también a la construcción de reglas de juego compartidas, como ya hemos dicho. La segunda dimensión se refiere  a la legitimidad reciproca que se otorgan las partes que participan del proceso. Los datos del censo indican también que los niveles de legitimidad son relativamente altos, en la medida en que tanto las organizaciones sindicales como empresariales se consideran, recíprocamente, como  representativas.

Resulta interesante comparar estos datos con la opinión relevada a los empresarios, que señalan que el fortalecimiento de las organizaciones profesionales fue uno de los aspectos positivos de este proceso de negociación.  Este fortalecimiento se debe a la necesidad de elegir representantes empresariales para que participen en los diversos espacios de negociación, lo que obliga a que las organizaciones profesionales establezcan mecanismos formales o informales  de elección de autoridades y de representantes. Esta necesidad redunda en un fortalecimiento de  las formas de organización internos, de los mecanismos de elección y  de los criterios de representatividad institucional, cuya consecuencia es un crecimiento en términos de legitimidad frente a sus pares en la negociación.

¿Cuál sería la otra cara de esta evaluación?

El análisis de estos datos indica, de todas maneras, que los actores, si bien han aumentado sus niveles de legitimidad, tienen mucho recorrido por realizar para alcanzar plena confiabilidad en el terreno de las relaciones laborales.

Las organizaciones empresariales han tenido dificultades históricas para construir altos niveles de legitimidad, debido a diferentes factores, como su incapacidad para construir proyectos hegemónicos y la baja participación de los socios en las gremiales empresariales. Debido a la asimetría de poder estructural, la acción colectiva tiene menos importancia para los empresarios que para los trabajadores, como mecanismo de defensa de sus intereses corporativos. Esto redunda en bajos niveles de participación activa en las gremiales y escasa competencia electoral interna. A estos problemas inherentes a cualquier organización empresarial,  hay que agregar las dificultades de los empresarios de nuestro país para construir altos niveles de legitimidad a nivel social. La fuerte dependencia de los empresarios de la protección del Estado, las estrategias de maximización de rentas construidas sobre vínculos privilegiados con el Estado más que sobre mayores niveles de eficiencia productiva, afectaron históricamente la imagen de los empresarios frente a la sociedad. Si bien los recientes cambios productivos han modificado estos parámetros, la construcción de altos niveles de legitimidad social sigue siendo una materia pendiente para el sector empresarial.

Las organizaciones sindicales también adolecen de problemas de legitimidad, pero su explicación transita por dimensiones diferentes. Los problemas de legitimidad del movimiento sindical los podemos analizar  en función de dos grandes dimensiones: el impacto que los cambios productivos han tenido en la configuración de la clase trabajadora y la nueva articulación entre movimiento sindical y actores políticos.  La primera dimensión se expresa en la creciente heterogeneidad de los trabajadores, en términos de calificaciones, relación salarial e inserción en el proceso productivo. La precarización creciente de las relaciones contractuales de trabajo, la polarización de las calificaciones en función de los diferentes desarrollos tecnológicos, la tercerización de los procesos de trabajo y el desarrollo de formas de organización de trabajo más flexibles generan diferencias crecientes en la composición de la fuerza de trabajo de nuestro país. Estas diferencias generan intereses crecientemente heterogéneos, que dificultan el desarrollo de acciones colectivas a nivel sindical.

La segunda dimensión apunta a la creciente despolitización de la acción sindical, en la cual los clivajes corporativos adquieren un peso creciente. La clásica estructura dualista del movimiento sindical, en la cual los intereses de clase y los intereses ciudadanos aparecían divididos, fue sustituida a partir de los años 70 por una conciencia política más homogénea. Mientras que antes de los años 70 del siglo pasado  los trabajadores apoyaban a los dirigentes de izquierda en las elecciones sindicales para que defendieran sus intereses y votaban  a los partidos tradicionales en las elecciones nacionales, a partir de esa fecha la relación entre pertenecer a un sindicato y votar a partidos de izquierda se fue haciendo más fuerte. Esta relación se mantuvo luego de la dictadura hasta los años 90, fecha a partir de la cual los vínculos entre partidos políticos de izquierda y movimientos sindicales, si bien no desaparecieron, tendieron a debilitarse.  La crisis del socialismo real de los años 90 y los cambios generacionales del movimiento sindical explican en parte este fenómeno. A partir del año 2005, si bien la izquierda llega al gobierno, muchos sindicatos recién formados y reconstituidos luego del fuerte debilitamiento del movimiento sindical producido entre 1990 y 2005, se conforman con liderazgos menos articulados con organizaciones políticas.

¿Cuál cree que es la perspectiva a futuro?

El formato de negociación colectiva implementado a partir del año 2005 supera muchas de las limitaciones históricas de los formatos anteriores, aunque plantea algunas interrogantes hacia el futuro. La promulgación de nuevas leyes sobre negociación colectiva genera las condiciones para desarrollar un sistema de relaciones laborales más sólido y permanente, pero no las asegura de por sí. El desarrollo de mayores relaciones de confianza entre las partes, de reglas de juego claras y de culturas de negociación compartidas plantea tareas que tienen todavía un largo camino por delante. De todas maneras, estas dimensiones han experimentado mejoras en el formato de negociación colectiva implementado a partir del año 2005, que ha tenido la capacidad de superar propuestas anteriores y que se proyecta de manera positiva para el desarrollo de las relaciones laborales en el futuro.
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